民族地区社区治理中的权力内卷化——以云南一个彝族社区为例_彝族人网（彝人网）- 彝族文化网络博物馆

民族地区社区治理中的权力内卷化——以云南一个彝族社区为例

作者罗明军 2018-04-28

原出处：《黑龙江民族丛刊》

　　【摘要】社区治理的格局主要是通过权力网络来实现，权力主要包括社区权力和国家权力，这两种权力在民族地区的社区治理中都出现了权力的内卷化。社区权力由于社区权威的失效、传统权力载体的瓦解、社会资本的弱化和社区精英弃社区化，导致社区权力出现了内卷化。国家权力则是由于受到社区的抵制、政策的吸引力下降、基层政府社区治理能力不足等也出现了内卷化。在这样权力内卷化的背景下，必须构建社区治理多元主体的格局，促进治理权力的互动，以保障民族地区的社会稳定和社会发展。

　　【关键词】社区治理；社区权力；国家权力；权力内卷化

　　一、问题的提出

　　“治理”是相对于传统的“统治”而言的，社区治理作为一种新的公共权力的配置方式，说到底是人的治理。民族地区的社区治理是一个促进社区公共利益成长的过程，作为治理的主体，其在社区治理中的功能就是提供公共产品，包括一些物质性的公共设施，也包括一些非物质性的服务或制度安排。农村公共产品是区别于农村私人产品，在农村地域范围内为农民、农村和农业发展所提供的具有非排他性、非竞争性和收益外溢性的物品或服务[1]。内卷化一词源于美国人类学家吉尔茨提出的，他在研究爪哇的水稻农业时首先使用了“内卷化”的概念，其本意是指，一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象[2]。杜赞奇直接借用“内卷化”来分析中国政治体制[2]50～52。黄宗智则把内卷化这一概念用于中国经济发展与社会变迁的研究[3]。政权内卷化与农业内卷化的主要相似之处在于：没有实际发展的增长（即效益并未提高）；固定方式（如赢利型国家经纪）的再生和勉强维持。其不同之处在于正规化和合理化的机构与内卷化力量常处于冲突之中；功能障碍与内卷化过程同时出现[2]60。杜赞奇认为，内卷的含义是国家-社会关系的继传模式之复制、延伸和精致化。地方精英参与的乡村政权内卷化造成了一种恶性循环：国家税捐的增加引起赢利型经纪的增生；他们的增生反过来要求更多的税捐[4]。与杜赞奇的角度不同，萧凤霞用国家内卷化这一概念去看国家和地方社会之间的相互渗透和互锁——特别是20世纪80年代以来，地方怎样仍旧用原有的“国家”去整合地方。她认为，如果地方社会依然不自觉地衍续这一政治文化，可能会歪曲经济改革的本来目标[5]。这一观点强调国家的内卷化不仅是国家的参与，也有地方社会乃至普通百姓的参与，是一种“共卷”。国家一旦陷入内卷化，经济的规则便会在一定程度上失灵。

　　传统上，民族地区主要以社区自我治理为主。之所以能够有序、稳定地维系社区发展，是由于存在一种以民族文化为基础的社区权力网络。随着民族国家的建立，国家对民族地区迅速、普同、刚性地建立治理模式。在建立和巩固新政权的过程中，主要是通过整治运动为主要途径和实施基本机制。一波接一波的各种运动，不断地冲击和控制着各个层面的社会，通过“运动”的模式，国家权力深深地嵌入到民族地区的日常生产生活中。同时，将社区权力也通过各种运动迅速打破，或失效。此后在一段时间内，民族地区一方面是依赖传统上以文化网络为基础的社区权力的治理；另一方面是需要国家权力的网络的覆盖，为民族地区提供公共产品服务。那么，随着经济社会的发展，以社区权威为基础，依托社区宗族、信仰、熟人社会为基础的社区权力，在社区治理中出现了内卷化，已经难以维系社区的有效治理。同时，尽管国家权力在各级政府的推动下，全面嵌入民族地区，但是由于国家权力的宏观性，以及在民族地区的适应性，国家权力在民族地区也出现了内卷化的现象。本文以云南一个彝族社区为例，试图探索民族地区在社区治理中，社区权力和国家权力均出现的内卷化现象。

　　直苴村隶属云南省楚雄州永仁县中和镇，地处镇南边，距镇政府所在地15公里，到镇道路为土路，交通不方便，距县73公里。东邻猛虎么苴的村委会，南邻大姚昙华乡，西邻大姚桂花乡，北邻波者地村委会。直苴村委会下辖且田、且切、拉务等23个村民小组。2013年，有农户606户，有乡村人口2244人，其中，农业人口2199人，劳动力1845人，从事第一产业人数1806人。全村国土面积88.9平方公里，海拔24847米，年平均气温13℃，年降水量940毫米。全村耕地面积2805亩，人均耕地1.2亩，林地118838亩，主要种植水稻、玉米等农作物，以及核桃等经济作物。农民收入主要以打工经济收入、种植业和养殖业为主。

　　二、社区权力的内卷化

　　在传统上，民族地区社区治理的主体是社区本身，因此，在这一治理格局中，社区权力建立起来的权力文化网络，支撑并维系着社区治理。随着民族地区经济社会的发展，国家权力的嵌入，社区权力逐步失去了维系社区治理的动力，出现了社区权力的内卷化。

　　（一）社区权威的失效

　　民族地区传统社会的权力运作基础是社区权威。权威意味着社会的认同和自觉服从，是一种柔性统治方式，有一种“商量着来”的内涵在其中。所谓权威“就是一种不容置疑的力量，要求人们无条件地遵从。”[6]权力是建立在力量之上的，而权威则没有诉诸力量。传统权威以习俗和传统非正式制度为基础，通过习惯、习俗、制度、社会或政治体系、价值、信仰等来实现。社区权力运行主要是通过社区权威的作用来实现，能够有效地维系社区稳定。传统社区权威具有传统权力合法化的作用，一方面，国家权力在尚未深入社区，或在嵌入社区的过程中，需要社区权威作为有效的载体；另一方面，国家权力也是制约和规范传统权威的主导性力量。传统民间组织，它以协会、委员会、社团等多种形式存在于现代社会，以组织上受传统权威的控制和影响自身的特殊性，在社区治理中具有积极的作用。例如民族地区的老人协会，老人参与解决平常纠纷和参与社区治理，保障社会稳定，促进社区发展。

　　在经济社会的迅速发展过程中，以外出打工为主的年轻人往往更能够接受外面的文化，建立在信仰、习俗和集体仪式活动基础上的权威受到年轻人的挑战，社区权力的力量减弱，社区权威日益减效。同时，社区权威依托的社区组织土崩瓦解。例如，过去直苴村委会结合神权和社区治理的“器西”组织，在后来的国家权力嵌入的“运动”中强行被瓦解。

　　（二）传统权力组织载体的瓦解

　　正如杜赞奇所说：“任何追求公共目标的个人和集团都必须在这一网络中活动，正是文化网络，而不是地理区域或其他特别的等级组织构成了乡村社会及其政治的参照坐标和活动范围。”[2]10～11这种文化网络把任何“个人”裹挟在它所规范的各种宗族、宗教以及庇护关系之中，对利益的追逐首先表现为对其中各种组织的领导权的追逐。尤其是对于传统的社区权力而言，在其实施的过程中，必须要有一个权力的组织载体。在直苴，传统社区权力的载体是“器西”组织。“器西制度”是原始的基层行政组织形式，器西担负着主持祭山神、土地神、龙神及管理地方村民、负责接待来往官吏、公务人员的职责。器西制度在解放后被废除，但是其影响深远。“器西”头叫“伙头”，因此，“器西”制度又叫伙头制，“器西”组织也叫伙头组织。“器盒”是“器西”制度的象征物，是一个木制的四方塔形的特殊器物，象征着权力，由“器西”掌管。

　　解放以后，“器西”组织依然存在，而且还有人担任过“器西”。“器盒”就放在正房的堂屋里面，这里是没有人居住的，放在靠近梁的地方，在梁子下面撤掉一个土坯，放在里面，每月的初一和十五都要献饭。放置“器盒”的堂屋一年四季妇女都是不能进去的，外面来的人也不能进去。1964年“破四旧”的时候，当时锁定“器盒”就是最大、最有威望的迷信，所以必须从打破“器盒”开始。当时是中和区一个副书记亲自挂帅，到直苴组织打破“器盒”，派时任的副书记去拿，去拿“器盒”的时候，“器西”是知道要来拿的，他就把门开着，然后就出去了。由副书记、社长、支部书记去拿，“器盒”是副书记背上来的，就放在办公楼对面的屋子里面，他们还打开看看，里面有两根骨头，也不知道是虎骨还是牛骨头。对此，当时直苴还编了一个彝剧，直接送到永仁县城。

　　（三）社会资本的弱化

　　社会资本与社区治理之间密不可分，唐亚林认为，社会资本与治理不仅在逻辑层面上而且在现实社会生活上都呈现出一种辩证关系，在民主政体下，社会信任和共识普遍的建立起来，不仅使治理成为可能，而且在民众参与治理的过程中，又进一步推动更高水平的信任和共识的建立，二者之间是一种相互促进、相得益彰的关系。[7]正是“因为一种良好的社区治理状态，应该是社区成员互相信任、合作，具有普遍共识、集体认同和集体归属感，因而比较容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态，而社会资本理论所讨论的正是这种状态何以产生的问题”[8]。社区是信任和互惠合作的摇篮，发挥着满足生活需要、社会化、社会控制、社会参与和社会管理等功能，也是克服集体行动困境的有效组织方案。

　　随着民族地区社会经济的发展、社会关系的变动和民族文化的变迁，嵌入的国家权力和传统权力的文化网络之间的碰撞与交融日益频繁。传统上，“文化网络不仅沟通了乡村居民与外界的联系，而且成为封建国家的政权深入乡村社会的渠道。通过这些渠道，封建国家使自己的权力披上了合法性的外衣”[2]21。直苴彝族社区以传统的权力的文化网络作为维系社区稳定的基础，这些权力的文化网络包括“器西”组织、祭祀仪式、宗教精英、宗教组织及社区权威等。在社会转型时期，这些权力的文化网络并没有得到足够的重视。但是，这些传统的权力文化网络并没有随着经济社会的发展而发展或者消失，恰恰相反，在民族地区仍然影响着民族地区的社会稳定和发展。在直苴最为典型的就是直接将代表“器西组织”的“器盒”送出去到永仁，急剧极端地打破“器西组织”以后，在对外的政治往来通过当时的大队来承接，但是在社区内部治理——权威性社区治理出现了真空。“器西组织”重要任务之一——宗教仪式活动直接消失，导致产生了一系列的问题。国家权力，尤其是以极端的方式嵌入社区的政策或措施，在社区生产生活贫困、苦难的现实背景下，极大地破坏了社区资本。

　　（四）社区精英弃社区化

　　社会是以个人的存在为基础，人是社会的主体。在这个群体中，往往一些土地的拥有者、文化的持有者或风俗习惯的阐释者，例如民族地区的世袭头领、宗教首领等就成为了社区精英，在社区治理中起到重要的作用。在社会学中他们是“社区精英”，而在传播学上他们则被称为“意见领袖”。顾金喜认为，乡村精英是指乡村社会中那些在经济、政治、社会和资源等方面拥有突出能力，并能利用这些优势资源促进乡村社会良性发展，对乡村治理发挥重要作用的乡村权威。[9]传统上，民族地区村寨长老或宗族长老根据相沿成习的惯例和宗法家长制或古训为依据，围绕民族地区的传统生计方式和生活模式，进行社区的治理。在社区治理格局中，民族地区传统上以社区精英为重要的社区治理支柱。此外，民族地区传统社区精英中还有一类是宗教首领或者宗教活动的操手，他们在社区信仰层面上具有不可替代的作用，也常常服务于社区的精神层面的公共服务工作。

　　社区精英作为社区权力、社区权威的主导者，理应在社区治理中发挥重要的作用。但是，事实上并非完全如此，作为社区治理格局中发挥重要作用的传统精英在当下的社区治理格局中难以适应现代的发展，在处理社区事务中出现了“失语”或“失效”的现象。此外，在配置村庄集体经济没落，公共社区权利失效。传统上各个自然村或家族为主的公共集体权利进行了再分配，逐步下放到各个农户或经济精英手中，有的权利则让渡给市场。社区精英对于社区治理的稳定与发展的作用在消减。在取消农业税的环境下，国家权力通过公务员身份把社区治理村组干部中的精英转变为国家的代理人，而不再是村民的代理人。

　　通过考录成为公务员，就直接把社区的精英有效地纳入到国家政府体系中，这一政策显然也是意识到在基层社会也有一些社区精英，一方面可以加强基层干部队伍建设，改善和优化乡镇（街道）公务员队伍结构；另一方面也可以加强基层组织建设，激发农村（社区）干部工作积极性，促进农村经济的发展。这一国家政策直接就把社区精英转变为政府工作人员，完成了社区精英的转变。

　　社区精英之所出现弃社区化，在一定的程度上是经济发展的一种结果。随着经济的发展，尤其是经济型社区精英的发展已经完全脱离社区为基础的发展，社区精英脱离社区在所难免。在直苴最为富裕的两户人家，据说资产均在上千万的人家，一户是在云南西双版纳州做工程，一户在楚雄州做房地产。这两户人家均已经完全搬离直苴村，在西双版纳州的农户甚至在楚雄都没有什么投资。在楚雄的这一户也就仅仅只是在永仁县有一些商业的投资。从整体上来说，这两户人家经济收入已经完全脱离了当地社区基础。从这个意义上来看，现在社区治理的问题在于，革命运动和市场经济的双重冲击，造成了村庄传统的解体，那些传统型的村庄精英越来越少，也越来越失去影响力。

　　（五）村民自治组织的内卷化

　　传统社区治理中，村民自我治理载体的各种类型的组织，一般是由村民自我选举产生，对村民负责。例如在直苴村的“器西”组织，在社区治理中，形成良性的循环，村民选举产生——对村民负责——获得社区认可——得到社区权威——更有效的治理。但是在现在的社区治理格局中，村民自我治理载体——村委会，由村民选举产生，但是选举有国家在场，或者不完全由村民选举产生，社区治理的资源来自上级政府，即使就是由村民选举产生，也不需要对村民负责，制约村干部的往往是来自上级的各种考核。村委会成为了国家权力在社区治理中的一种触角。由此，村委会形成了两张皮，并且处于国家和村民的夹缝中。

　　村民委员会在现实的自治过程中，还必须接受另外一组竞争的组织原则，即“党和政府的领导”，这两个组织原则导致村民自治组织在实践中就可能会导致自治组织的行政化。[10]从当前民族地区的现实治理格局来看，由于农村公共事务减少，农业税费取消，经济发展家庭化，来自农村内生的村务减少，村委会管理本村村务减少，反而要完成上级乡镇和职能部门布置和安排的各种行政管理任务。在民族地区基层组织的变革过程中，国家虽然赋予了村委会自治的地位，但这些自治要素受到了国家资源分配和权力配置的制约，从而影响真正意义上的村民自治和民主化进程。过去，国家政治权力的“不下乡”，这是因为“乡镇行政远离农村社会的力量，无力将国家意志强制实施到单个农户。更重要的是，乡镇行政因其科层化而往往缺乏对农村社会的渗透能力，若无村一级的代理人，乡镇行政就会成为所谓‘无脚的螃蟹’，致使其代理的国家意志无法进村入户，造成国家对农村社会介入能力的丧失”[11]。

　　村民委员会的性质特点，使它区别于国家政权机关。就村干部所处的位置分析，村干部本身的身份是农民，干部身份在某种程度上来说仅仅只是兼职。在行政村一级村干部的最高职位书记或主任，有的村委会书记是由上级指定的，有的村委会书记主任是一肩挑的，并且一旦确定便是一届三年。无论是村委会书记还是主任都没有机会升迁，在过去曾经有一段时期，村委会干部可以报考国家公务员，但是由于有年龄要求、任职年限、学历要求，需要参加考试，并且名额极少，实际上，从村委会干部进入国家公务员的人员极少。在直苴，书记兼主任李海科就参加过两次考试，但是最终都没有转变身份。其他村干部更是鲜有上升机会，下一届的村干部又是需要重新来选举。其实，大家对此了然于胸，无升迁机会就致力于本地经营，在整个内部结构的制度安排中出现了权力的内卷化。

　　（六）社区自我治理、自我服务不足

　　首先，村民自我管理、自我治理缺乏经济基础，建立在家族基础上传统公共产品和公共服务停止供给。2006年税费改革后，村民自治主体也失去了通过“三提留”筹集资源的合法性，导致大部分社区缺少集体经济的村庄公共产品和公共服务供给不足。其次，在地理位置上的分散居住，导致村民参与不足。直苴村委会一共有23个村民小组、33个自然村，村民分散居住在88.9平方公里的国土面积上，最远的自然村距离村委会有4个小时的路程，只有当地的村民才能当天来回。村民居住分散，村委会的选举只能设立流动票箱，村委会村民代表会议难以召开，更别提村民大会。第三，随着经济社会的发展，在社区层面开始出现了集体行动困境。传统上，民族地区的生计方式主要以传统农业生产为主导，在农业生产过程中，以家庭、家族甚至村落为生产单位，这样的生产方式有利于集体行动的一致性。例如在生产过程中的换工就是典型的例子。同时，社区个体的利益往往与村庄社区的集体利益是保持一致性的。例如，集体投工投劳修建公共设施和公共道路。随后，在以经济发展为导向的背景下，个体理性的选择与集体之间开始出现冲突，例如在山货的采集上，在直苴搬迁出去的人也进来采集，个人与集体出现争斗资源的格局，这样，就出现了集体行动的困境，出现了“囚徒困境”、“公地悲剧”等形式。于是出现了村间道路狭窄，高低不平，路边垃圾成堆。有的道路被村民的房屋占据，导致路变得弯弯曲曲。与此鲜明对比的是，在村间有的地段，依然可以看到整齐的石板路，大大的石板，光滑的表面，告诉人们它们曾经承载过多少人马的脚步。甚至在通往山外的路上，在高山峡谷之间也偶尔能够看到有着马蹄印的茶马古道，曾经这里是平整的石板路。这样的对比说明的是过去的公共设施建设和维护是做得非常不错的，而现在公共设施的建设是非常欠缺的，甚至出现了公地悲剧。典型的代表就是在大村的两个公共祭祀场所已经被人们盖上了房子。就其原因来说，“过去的器西制度的治理是没有人说过不好的，从我个人的角度来看，器西制度的管理是现在的村委会无法比拟的”。第四，社区公共仪式消退，传统治理失衡。仪式是人们内在信仰的载体，在社区层面的仪式以传统的生计方式为中心，密切链接着生活与信仰的关联。祭祀仪式从时间和空间中成为直苴村人生活的一部分。从这些仪式中不仅折射着人们的日常生活，而且是族群历史的集体记忆，还承载着当下社区发展的动力之源。在日常生活里，功利和个体的追求吸引了人们绝大部分的注意力。每个人都关注着自己的个人事务；对于大多数人来说，之所以这样做，主要是为了满足物质生活的迫切需要，私人利益始终是经济活动的主要动机[12]456。在日常生活中，每个人都关注自己的事物，这将导致人们的社会意识和社会情感遭受销蚀；而在宗教仪式里，人们的思想和情感又重新凝聚到共同信仰和共同传统之上，集中到了伟大祖先的追忆之上，简言之，他们完全倾注于社会事物，因此，在每个人意识的视野中所见到的都是社会，使得社会比平时更加有力，更有生机，或者说使散乱的社会重新获得了新生[12]456～457。民族地区持续不断地受到国家权力的嵌入，传统的自我自治的组织和共同的价值出现了断裂，社区传统的内生秩序被打破，社区的价值体系出现了混乱。

　　三、国家权力的内卷化

　　相对于社区权力而言的国家权力，在了解国家权力在民族地区社区治理格局中所起到的作用，往往是与村落社区的历史、生计方式和社会及变迁密切关联。因此，即使从个人生活和微观的村落生活中也可以透视国家权力的运作，也就是说普通老百姓在国家权力的发动下，以一种全民的形式卷入到国家的政治生活中。在民族地区，过去国家权力不下乡，乡村由乡绅治理，尤其是村落自有其治理的社区权力的网络。随着民族国家的建立，国家权力迅速嵌入到乡村社区，尤其是以“运动”为切入点。

　　（一）国家权力受阻

　　无论是作为现代国家的建设中，在历次政治运动和经济改革的不断推进中，国家对社会生活全方位的规划和控制越来越强地被执行，国家的力量不断冲击着社区的日常生活和集体认同。但是这并不完全意味着底层社区就会必然接纳国家政治权力的嵌入，当国家政治权力的嵌入影响他们生存与发展的资源的时候，抗拒就开始产生。新中国成立后，中国共产党开始根据社会主义原则对民间结社进行了彻底的清理和整顿，把国家政权下沉到乡镇，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会。这种以国家为轴心的等级整合，缔造了新的合法权力体系的基础。但在“党建社会”的逻辑下的总体性社会资源的国家集中、组织统制和抑制分化的政策，也无疑模糊了国家与社会之间的界限，把市民社会湮没于政治国家中，其影响是，“从1949～1980年的30余年时间中，严格地说，在中国农村没有任何资源、自主意义上的民间组织”[13]。

　　国家政治权力从国家层面来说，主要关注的应该是社区的总体的综合治理，理论上来说，就是大政方针和发展方向，而不是具体的、细节的社区事务。一旦国家权力涉及过于细节和微观层面，说明国家权力的触角已经涉及民族地区生活的方方面面、种种细节，那么从大一统下沉到底层社区，其作用大打折扣，抑或是没有作用。在直苴村这样的情况也比比皆是，从民族文化的视角来说，村规民约的制定，政府都要拿出一个范本，让各个村落按照范本进行制定，这样政府关于村规民约的范本不难找到。实际上，民族地区传统意义上的村规民约，其制约的基础完全与村民生产生活、日常伦理道德息息相关，具适用性，运用灵活。简单地说，村规民约不对村民可以或不可以做哪一件具体的事情作出规定，而只告诉村民哪一类事该做、可以做，哪一类事不该做、不可以做。制定的村规民约希望能够在村的区域范围内规范村民们的行为，但同时又不给村民留下吃喝拉撒都要被人管着的印象。

　　（二）国家经济政策与政治政策的二力背反

　　民族地区作为一种市民社会，从本质上来说属于社会经济领域，而不是政治领域。在这种原子化、寻求自我的个体的领域，人们之间的组织联络更多是基于血缘和姻缘建立的家族或者宗族，排除这种亲缘认同之外建立联络的基础是经济利益。由此可知，在直苴村在传统上主要的经济模式就是种植业、牧业和小商品买卖。在这种市民社会中，社会组织程度低，与以法律和公共权力为后盾的外在政治秩序的国家制度交集程度差。人们个体之间发生联系的纽带主要是物质生活和利益需求。人的目的和活动主要是通过生产劳动来满足物质生活和精神生活的需要。当然，随着社会经济的发展，国家权力以提供公共产品、提供社会福利等途径，试图加大对民族地区的嵌入和社区治理，但是民族地区经济发展多元化，对于国家政策的依赖减弱，提供的社会福利吸引力不足以加大国家权力的嵌入力度。

　　当前，经济发展已经成为了边疆民族地区的第一要务，随着单纯的经济发展已经带来的问题日益凸显，导致出现了经济还没有得到本质上的改观，各种社会问题已经频频爆发，协调一个区域物质（经济发展）与非物质（文化发展），达成有机的一致，相互发展，共同促进，而不是形成二力背反，必须形成经济发展、政治体制与社会文化领域相互的匹配。显然，在经济发展的过程中，要求发展的创新，而政治制度则是要求稳定。在直苴种植烤烟的过程中，就是这一种经济发展与政治发展出现矛盾的集中表现。

　　（三）社区对国家权力的消解

　　国家力量在社会层面不断深入地冲击颠覆社区的共同梦想中循环往复的生活节奏的流动，原有的制度被否定和摧毁，旧的记忆也逐渐与现实社会分裂，在新的解释和想象体系中，野鬼的隐喻得以引入，国家从一个遥远的他者，变成日常生活乃至人的身体中无处不在的决定性力量[14]。显然，在直苴这样的底层社会中，施坚雅的市场体系理论（《晚清之城市》），并不能解释其社会结构。在其基层治理中，市场因素对其社区的基本治理关系不大，因为在这样的社会中，市场经济体系尚未形成，其经济基础一直以来都是自给自足的经济。即使现在的市场经济已经深深地纳入到其生产生活中，但是由于经济基础对上层建筑起作用有一个滞后性，市场经济对直苴社区的治理尚未十分明显。当前，社区治理处于一种低稳定的结构状态，一方面，它与乡村社会的利益处于脱节状态，其权威合法性受到挑战；另一方面，它没有有效连接国家目标与社会目标，其工作效能受到危害。这种结构不能有效地组织社会，相反，它不断将乡村权威与村民置于利益相悖乃至对立的关系中，以至于国家不得不在他们中间作出非此即彼的选择：支持一方，必然意味着损害另一方[15]。国家权力与社区权力尚未建立起一种联动治理的模式，导致出现了这样“二选一”的格局。当然，在国家权力占主导的情况下，社区权力就成为消解国家权力的因素。

　　（四）乡镇权力内卷化

　　进一步考察民族地区在行政层面上权力内卷化的现象，作为国家行政的最基层乡镇政府，也出现权力内卷化。乡镇是国家权力嵌入民族地区社会的基点，是国家、国家权力和政府、政府政策的基层执行者，常常冠以“上面千条线，下面一根针”的说法。乡镇政府权力是政治稳定与社会安定的基础，从国家的路线、方针、政策等的宣传，到发放最低生活保障金等具体任务，都要由乡镇政府予以贯彻、落实。

　　在取消农业税后，国家不再收取税费，乡镇不再需要从农村提取资源，乡镇因此可以冠冕堂皇地退出农村公共事务和农业生产事务。但是，在国家财力物力增强的情况下，加大了对农村的投入，尤其是民族地区各种优惠政策的下达，提供公共产品服务等。因此，乡镇政府权力在博弈中充分展现了它迥然不同的两副面孔：面对县级以上国家权力，乡镇政府看似毫无选择，只得执行上级政策，哪怕是创造条件来执行也在所不惜，但转眼间又把压力转向乡村社会，以国家的名义干预乡村社会自治权力的运作，由乡村社会来“买单”。压力型体制之下“上级只关心下级任务和指标的完成结果，却不管下级采用何种方法、何种途径——合理的或不合理的，合法的或不合法的——来完成这些任务和指标，这就从体制上进一步促进了‘乡政’向国家型经纪的蜕变”[16]。正是在这种压力型的权力下达的背景下，乡村的抗压力度在加强，尤其是民族地区，因此，也常常听到乡镇一级在民族地区工作难度大的抱怨。

　　（五）基层政府的社区治理能力不足

　　从历史发展的经验来看，民族地区的社区格局历来都是以“统治”的模式进行乡村的治理。在提出社区治理以后，作为社区治理的主体之一 ——国家权力的执行机构，基层政府显然对于治理没有相应的认识和基础。首先，社区治理的理念落后。社区治理还是侧重于被动的“统治”，一直以“救世主”的态度出现，主动参与社区治理严重不足，尤其在社会治安、利益冲突与协调方面，在民间纠纷调处普遍存在“民不告，官不理”现象。在社区治理的格局中，治理主体的社区群众一直处于被动的地位，这种主体一方的被动，显然意味着另一方的治理主体——基层政府也会处于被动地位。

　　其次，社区治理的机制落后。一是侧重定点服务，流动服务机制不完善。主要体现在政府服务窗口设置固定化，如固定设置在乡（镇）政府以及县政府所在地。在山区、半山区占94％、农民居住高度分散的云南，服务的可及性低、农民获得服务的成本高。二是服务型政府建设滞后。在长期以稳定为主导的社会管理理念下，各级政府形成了以管制为主的管理方式；同时，各级政府以对口部门为主提供服务，服务项目和内容条块分割严重，综合性不足。

　　最后，社区治理的手段落后。目前，云南农村仍然采用“人与人直接面对”为主的传统管理方式，信息化支持下“人与人不见面”的信息化管理手段利用不足，这种传统管理方式受到高山深谷等地域条件、上下班时间的限制。一方面，农民不能跨越地理空间参与，导致参与不足；另一方面，政府公共服务供给不能跨越时空，供给不足。

　　四、结语：建构多元主体的社区治理新格局

　　无论是国家权力还是社区权力，权力来自社会，最终发展也是不断地回归到社会中。因此，尽管国家权力与社区权力是冲突和制衡的关系，但是国家权力和社会权力都是维护权利的方式，都以促进民主社会、公民权利自主为目标。如果以“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风”的模式推行，两种权力都会出现内卷化。在民族地区建立权力联动的社区治理格局，以“善治”为目标，树立多元的权力主体，培育社会资本，建立多元网格化的社区权力网络，走出民族地区社区治理集体行动的困境。

　　加强民族地区村级社区治理的载体建设，扩大体制外精英参与渠道。扩大村“两委”联席扩大会议规模，吸收体制外精英参与。在村“两委”联席会议基础上，建立村“两委”联席村庄精英会议制度，邀请村内中小学校长、退休人员代表、新型农民合作组织代表、家族负责人、宗教负责人等列席会议，促进体制外精英社会管理参与的有序化和制度化。创新管理方式，探索体制外精英参与的网格化管理机制。结合云南农村特点，以村庄为基础，将村民按照家族、民族、宗教信仰等标准，划分为30户为单位的若干网格，以体制内精英即村“两委”成员为主、体制外精英为辅，联系和受理网格内群众的服务诉求，并将网格联系人确定为“两委”扩大会议成员，充分发挥体制外精英在农村社会管理中的作用。

　　国家权力并非直接赤裸裸地嵌入民族地区，而是通过国家在场形式，有效地推进其治理力度。例如最初的赛装节是集祭祀、赛装、男女青年交往和大众狂欢为一体的民族节日。在后来的发展过程中，国家政治权力逐步深入，也成为国家治理的一种表征。在赛装节的过程中，政府通过参与，甚至主持赛装节，国家权力的体现越来越多，但是其载体主要还是在社区，社区认同程度非常高，形成了一种共谋。正如郝瑞所说：一方面，中心通过文明化减少或消除中心与边缘的差别；另一方面，为合理化其文明化行为而对中心和边缘差异的强调又导致了边缘人群族群意识的增强。在各种政治和经济因素的影响下，边缘群体通过主观地选择各种文化差异来建构族群边界，边界的形成又反过来影响了族群中个人的价值取向，这种价值取向又进一步表达了族群差异。在这个过程中，少数民族地方政治和文化精英成为了民族国家贯彻“文明工程的共谋者”[17]。

　　国家力量通过制定和实施各种农村发展的政策不断深入底层社会，这样有可能产生国家政治权力有机地与底层社会的日常生活衔接起来，国家权力对民族地区的治理就会树立一种治理秩序。正如徐勇教授指出，外部的国家力量依托社会内在力量形成的内生性权威和依靠这一权威力量整合社会形成的自然性秩序，有利于形成的整合性秩序。[18]这样，即使国家政策的制定与下达，往往是以更为宽广的领域来制定和执行的，对于边缘的底层社会来说，面对国家政策的嵌入，国家政治权力就会有机地嵌入到底层社会中，就会取得双赢的效果。一个真正和谐、可持续发展的社区，是一个“两条腿”走路的社区。一是传统“一条腿”，依赖传统的权力文化网络，例如家族、宗教、传统互助、社区传统组织等。这些传统权力的文化网络具有较强的地域性，不仅维系着底层社会的稳定，而且也是底层社会发展的动力。二是国家权力对农村治理制度供给与保障的职能发挥积极的作用，从而建立起基层社区治理的互动模式。社区传统权力在社区中起到稳定的积极作用，同时，又能够积极应对国家政权权力的嵌入，将社区权力与国家权力有机地结合起来。

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